Федерализм и функционализм как главные теоретические основы создания Общего рынка вплоть до договора о создании Европейского Союза в Маастрихте 1992 года и их значение для Казахстана и ЕАЭС
Предисловие
Как известно, Общий рынок являлся одним из этапов интеграционных процессов в Европе. Соглашение об общем рынке было подписано изначально шестью странами Европы – членами Европейского объединения угля и стали (Западной Германией, Францией, Италией, Бельгией, Нидерландами и Люксембургом) в Риме в 1957 году (Римский договор) и означало начало строительства Европейского экономического сообщества (ЕЭС). Согласно Римскому договору, целью ЕЭС были: создание таможенного союза (постепенная отмена таможенных пошлин и количественных ограничений во взаимной торговле), единая сельскохозяйственная политика, свободное движение капитала, рабочей силы и услуг между странами-членами ЕЭС. В отношении стран, не вошедших первоначально в Сообщество, были установлены единые таможенные тарифы. Позже к договору присоединились другие страны – Великобритания, Дания, Ирландия, Греция, Испания и Португалия.
Общий рынок в Европе возник на основе положительного опыта действия Европейского объединения угля и стали. Общий рынок как понятие отражает существо и содержание построения Европейского экономического сообщества. И когда мы говорим Общий рынок, то подразумеваем Европейское экономическое сообщество. Римские соглашения дали старт данному проекту, что в дальнейшем через углубление интеграционных процессов в Европе привело к построению Европейского экономического сообщества (ЕЭС), а затем и Европейского союза (ЕС). Поэтому Европейское экономическое сообщество (сокр. ЕЭС) — региональное интеграционное объединение двенадцати европейских государств, существовавшее с 1957 по 1993 год. Целью создания являлась дальнейшая экономическая интеграция, на основе общего рынка.
Вопросы теоретического сопровождения процесса европейской интеграции всегда были в центре внимания ученых Запада. Однако казахстанской науке данные вопросы не нашли должного понимания кроме единичных исследований. В частности, в некоторых работах В.У.Тулешова, в которых он с 2001 года предлагал распространить европейские параметры и стандарты развития государств и интеграционных процессов на Казахстан, изменить цивилизационную колею развития с постсоветского на европейский формат. Позже проект европейской интеграции был исследован и Б.Иришевым.
Вместе с тем, этого явно недостаточно тогда, когда речь идет о распространении теоретического опыта европейской интеграции для нужд стран постсоветского пространства, включающего исследование, создание концептов и теорий, а также практические рекомендации по развитию интеграционного процесса.
Более того, стоит отдельно сказать, что теория и опыт европейской интеграции существенно расширились и углубились после образования Европейского Союза, когда произошли заметные изменения в его содержании и структуре, когда была создана Еврозона и существенно развилось Шенгенское законодательство.
На постсоветском пространстве, к сожалению, последний опыт европейской интеграции практически не исследовался, поскольку постсоветское пространство вступило в новую фазу дезинтеграции. Как отмечает белорусский исследователь Ю.Лепешков, «многочисленная критика тех экономических и политико-правовых процессов, которые ныне протекают на просторах бывшего СССР, во многом обусловлена именно отсутствием достаточной теоретической базы, необходимой для их осуществления»[1].
Тем не менее, сегодня для постсоветских стран существует такая же жесткая необходимость исследовать теоретические предпосылки европейской интеграции, чтобы цивилизованно и планомерно обратить дезинтегрирующие постсоветское пространство процессы в позитивное русло, в форму интеграционных процессов, позволяющих осуществить эффективное взаимовыгодное сотрудничество друг с другом и в целом интегрироваться с мировой экономической системой.
Особенно важными в этом смысле теоретическими предпосылками следует считать немецкую, английскую и французскую философию, американскую социологию, аналитическую философию и геополитические исследования, а также политическую экономию (институциональная теория, кейнсианство, теория рынков, теория управления, теория человеческого капитала и др.).
Культур-формирующими основаниями европейской интеграции в формате ЕЭС следует считать общую теорию либерализма, структурализм и постструктурализм, а также модернистскую и постмодернистскую ориентацию культуры.
Более общими теоретическими основами Общего рынка (ЕЭС) принято считать теории федерализма и функционализма, а также некоторые аспекты социологического подхода, экономико-теоретического, правового, глобально-системного подхода и теории межгосударственных отношений.
Предыстория проблемы
Наиболее эффективным периодом начала европейской интеграции является период после окончания Второй мировой войны, когда западные общества пришли к согласию относительно будущего мирного (из-за боязни конфликтов в Европе) политического устройства. Боязнь немецкого реваншизма, а также советская угроза, которой принадлежит не последняя роль в истории европейской интеграции, толкали европейские страны к сотрудничеству. Именно сотрудничество представлялось единственной формой международных отношений, которая сможет гарантировать мир и порядок в Европе. Это оказало существенное влияние на активизацию политических процессов, посредством которых сначала было создано Европейское объединение угля и стали, а в дальнейшем на основе его положительного опыта стали прорабатываться идеи более широкой и глубокой интеграции, приведшие к Римским соглашениям. Однако справедливости ради, следует напомнить, что даже в военный период 1939-1945 годов в европейских государствах и в частности в Германии, прорабатывался вопрос создания Европейского Экономического Сообщества под патронажем Германии[2].
Как пишет А.Васильченко:
«Вообще, в Третьем рейхе было две школы, два различных подхода к проблеме европейского экономического сообщества. Уже упомянутый Вернер Дайц придерживался биологической точки зрения, которая предполагала, что общее хозяйство можно было создать только у этнически родственных народов. Прочие авторы придерживались прагматического подхода, то есть ориентировались на общие хозяйственно-экономические цели.
Гораздо больше подходов обнаруживалось при обсуждении вопроса суверенитета отдельных стран «Новой Европы», которые должны были войти в европейское экономическое сообщество. Вернер Дайц настаивал на «обнулении» государственного суверенитета в пользу так называемого «суверенитета наций» — его фразеология была ближе всего к построениям национал-социалистических теоретиков, которые планировали сформировать новую систему международного права.
Однако некоторые из немецких экономистов выступали в пользу самостоятельности европейских государств, которые должны были составить европейское экономическое сообщество. Именно их построения и были использованы в 50-ые годы при подготовке «Римских договоров» — решили даже не менять терминологию, взяв на вооружение столь популярный в Третьем рейхе лозунг о создании европейского экономического сообщества. Наверное, прозорливее всех оказался Арно Зельтер, который даже в годы нацистской диктатуры настаивал на соблюдении принципа добровольности при вхождении в европейское экономическое сообщество. В одной из своих статей он заявил: «Мир и достаток в Европе не могут долгое время поддерживаться при помощи штыков и солдатских сапог».
Также можно выделить построения представителя концерна «ИГ Фарбен» доктора Антона Рейтингера, который предполагал, что европейская экономическая кооперация должна была строиться на принципах добрососедства и взаимоподдержки. Экономика больших пространств в его понимании должна была быть социальным благом для всех народов. Он писал: «Мы должны мыслить не в великогерманском духе, но по-европейски в лучшем смысле этого слова. Мне кажется, что мы как европейцы, должны стремиться к тому, чтобы Европа, опираясь на открытия и достижения нашего времени, стала политическим, экономическим и культурным общежитием»[3].
Также, еще во время войны Правительства Нидерландов, Бельгии и Люксембурга, будучи в изгнании, договорились о тесном экономическом сотрудничестве после ее окончания. В 1946 было подписано соответствующее соглашение, а два года спустя страны Бенилюкса отменили таможенные сборы между собой и установили общий внешний тариф. Пример столь удачного международного сотрудничества невольно заставлял задуматься о такой перспективе для всей Европы. Была предпринята попытка объединения Бенилюкса и Франко-итальянского таможенного союза, созданного в 1949 году, в Fritalux-Finebel, но это предложение встретило сопротивление в национальных правительствах и было отклонено. Неудача этого проекта продемонстрировала необходимость создания независимого наднационального центра принятия решений. Но как его создать, стало вопросом времени. Потому что, сама конструкция капиталистического общества и экономики предполагала постепенное, пошаговое осуществление задуманной идеи, которая должна доказывать свою жизнеспособность на каждом этапе ее осуществления. Конкретно-исторический характер развития капитализма от простого – к сложному, от низшего к высшему, т.е. на базе основных законов философии, приучили европейские народы и их правительства к соблюдению основных принципов диалектики – соответствию исторического логическому, восхождению от абстрактного – к конкретному.
Именно эти фундаментальные философские идеи, доказавшие вследствие грандиозных исторических событий на рубеже середины ХХ века свою неоспоримую истинность, сформировали основные теоретические направления, посвященные началу европейской интеграции. Среди множества противоречащих друг другу идей, главными выступили идеи федерализма и функционализма. Применительно к европейской интеграции они означали выбор наиболее продуктивных инструментов и механизмов, создания институтов налаживания партнерства, сотрудничества для взаимной пользы.
Между функционализмом и федерализмом
Основная борьба за выбор модели интеграции развернулась между представителями федерализма и функционализма, которые каждый по своему интерпретировал два основных направления интеграции: экономического и политического. За экономическую модель высказывались многие европейские правительства; политическая модель была предложена бывшим премьер-министром Великобритании У. Черчиллем[4].
К началу 50х гг. это противостояние федералистов и функционалистов переместилось на идеологическую почву.
Федералисты больше внимания уделяли политическим факторам и требовали немедленного создания наднациональных институтов в виде единой федеральной политической структуры, которая развиваясь посредством развития наций-государств, приведет к Европейской федерации.
Одним из важнейших произведений в 20-е гг. прошлого столетия в этой сфере стала книга Ричарда Куденхов-Калерги под названием «Пан-Европа», впервые опубликованная в 1923 г. В рамках данной модели объединение Европы должна была обеспечить федеральная общеевропейская конституция.
Последующие представители федерализма (А.Спинелли, Хэй, Э.Уистрич, Маккэй, М. Альбертини – основоположник итальянской академической школы федерализма и другие), выступавшие как теоретики политической интеграции, основывались на идеях демократического федерализма. Их учителями была Французская буржуазная революция и Конституция США, в основе которой лежали идеи американских федералистов (А. Гамильтона, Дж. Мэдисон, Дж. Вашингтон и др.) и прежде всего философов – А. де Токвиля и других.
Помимо общих, европейские ученые рассматривали в качестве одного из важнейших вопрос о распределении полномочий и властных компетенций между странами-участницами, с одной стороны, и Сообществом, с другой, при этом делая упор на важности продвижения европейских государств по пути все более тесной политической интеграции. Представители “федерализма” в этой связи продвигали тезис о необходимости появлении особого (федерального) институционального устройства, определяющего как характер взаимоотношений между самими интегрирующимися единицами, так и распределение полномочий между ними, с одной стороны, и возникающим “единым центром”, с другой, при этом считая, что ни одна из властей соответствующего уровня не должна располагать какими-либо преимуществами, а полномочия местных, региональных, национальных органов и органов европейского масштаба должны сочетаться и дополнять друг друга .
По мнению Э. Уистрича, “сущность федерализма заключается в децентрализации власти везде, где это необходимо…“[5]. В конце концов, данный принцип централизации/децентрализации стал основанием важнейшего принципа Маастрихтского договора о Европейском союзе — принципа субсидиарности.
Функционалисты, основным звеном вычленяя региональный аспект, переходной структурой к федерации видели формирование интернациональных (отраслевых) агентств, которые обеспечили бы экономическое процветание, приобрели бы легитимность и со временем способствовали бы устранению идеологических противоречий. Они, по мнению функционалистов, могли бы со временем эволюционировать в международные правительства.
По идее основателя функционализма Дэвида Митрани, автора книг «Действующая система мира», «Перспектива интеграции: федерализм или функционализм» и разработчика стратегий. для создания постоянного мира между государствами, не нужно было искать формы для идеального международного правительства, а нужно думать о неотъемлемых достаточных функциях, которыми будет обладать это правительство. То есть, функциональный подход и к мировой политике, и политике европейской интеграции, должен быть сосредоточен на человеческих нуждах и всеобщем благосостоянии. И на этом пути поступиться и со статусом государства-нации и с любой идеологией.
Иными словами, функционалисты сомневались, что государство-нация вообще способно обеспечить благосостояние отдельного человека, поскольку удовлетворение многих потребностей носит трансграничный характер.
Поэтому, в отличие от федералистов, функционалисты были более прагматичными и считали, что «сначала – экономика, а потом – политика»; интеграция должна начинаться с экономической сферы и только потом распространяться на политику. А федералисты были более абстрактными, пытаясь политизировать весь процесс, хотели политически объединить сразу все, что привело бы к хаосу и отстаиванию государствами своих собственных интересов, не желающих поступиться ими в пользу абстрактных общих целей.
Итак, формула внутреннего теоретического формата всего опыта европейской интеграции гласит: сначала – функционализм, потом – федерализм. Строгое следование этому формату после Второй мировой войны сделало международное сотрудничество в Европе исключительно мирным, а процессу европейской интеграции стали развиваться до сегодняшнего состояния, характеризующегося нахождением в составе ЕС 28 государств и наличием 530 миллионов человек. Причем, европейский проект интеграции остается до сих пор самым привлекательным не только для оставшихся европейских стран, но и для стран постсоветского пространства в особенности.
Теоретический опыт европейских дискуссий для Казахстана
Поскольку дезинтеграционные процессы, происходившие на постсоветском пространстве, детерминировались сохраняющимся господством устаревшей формы экономических (производственных) отношений, исключающих в основе либеральные (рыночные) основания и предполагающих господство нерыночных государственно-патерналистских форм управления общественными процессами («рыночно ориентированный авторитаризм»), то те государства, которые выбрали иной цивилизационный (в частности, европейский) путь, основанный на либеральной экономико-политической системе, вступили в естественное противоречие и жесткую политическую конкуренцию с государствами, где остался доминирующим прежний тип экономических и политических отношений. Это привело к возникновению затяжных политических конфликтов на постсоветском пространстве. Границей между новой либерально-демократической тенденцией и сохраняющимся внешне реформированным авторитарным способом организации жизни стали Приднепровье, отчасти Карабах, Грузия и Украина.
В данных обстоятельствах Главой государства Н.Назарбаевым, который предвидел, что процесс демократизации постсоветского пространства будет долгим и драматическим, были выдвинуты различные инициативы, направленные на сохранение доверия между народами в период их суверенизации. Главной из этих инициатив стала идея евразийской интеграции, которая по мысли Первого Президента Республики Казахстан должна основываться на опыте и принципах европейской интеграции.
В этом отношении позицию Казахстана в отстаивании сугубо экономического формата Евразийского Экономического Союза следует признать функционалистской, поскольку это позволило избежать досрочной политизации всеохватной интеграции с созданием общего парламента, выбором общего языка, созданием общей валюты, о чем изначально декларировала Российская Федерация в качестве основного условия евразийской интеграции по формату собственных федеративных отношений.
С другой стороны, позиция Казахстана оказалась не до конца последовательной функционалистской в силу обозначенного политического влияния России, поскольку опыт первого года функционирования ЕАЭС показывает, что даже в условиях лишь экономической интеграции государства ЕАЭС предвосхитили экономическую результативность интеграционного объединения, подвергнув его угрозам, которые можно было избежать. Изначально необходимо было, концентрируясь лишь на отдельных сферах и предметах интеграции, начинать с одного или двух товаров, которые имеют большое геополитическое значение на постсоветском пространстве в качестве предметов, обеспечивающих мирное межгосударственное сотрудничество на постсоветском пространстве. Падение взаимной торговли на треть, падение темпов роста экономик, стагнация форм экономического сотрудничества стали результатом преждевременного и чрезмерно всеохватного характера нынешнего формата ЕАЭС, который необходимо сегодня функционально сократить до минимума, способного обеспечить эффективное развитие отдельных сфер и отраслей. И на них следовало бы опереться в будущем для того, чтобы постепенно расширить предметное содержание экономического взаимодействия и сотрудничества.
Поэтому, функционалистскую позицию Казахстана следует продолжить отстаивать до конца, предлагая партнерам по ЕАЭС существенно сузить и сократить сферы экономической интеграции до эффективного минимума. Поскольку сужение и сокращение происходит в форме взаимных запретов и ограничений, протекционистской политики и «торговых войн», то необходимо продолжить отстаивать национальные интересы Казахстана по всему периметру экономических контактов, отношений и сфер взаимодействия, довести процесс разграничения до конца.
Подобно тому, как европейские страны отказались от создания «политических Соединенных штатов Европы», необходимо последовательно и поэтапно отказаться от идеи сегодняшнего «сокращенного варианта Советского Союза», урезанный экономический вариант которого принят и существует в формате современного ЕАЭС. Необходимо отказаться от той политически раздутой структуры, благодаря которой экономики государств-членов ЕАЭС стали терять и былую конкурентоспособность. Необходимо отказаться от громких названий и существенно конкретизировать предназначение организации, которая, подобно европейскому видению, должна начаться с основного и главного для всего постсоветского пространства. Федерализм ЕАЭС должен начинаться с простого, но весьма и весьма функционального предмета интеграции.
Изначально, определив предметом интеграции свободный обмен товарами, услугами, рабочей силой и капиталами, ЕАЭС существенно вдохновил сообщество интегрирующихся независимых государств. Модель «всеохватной экономической интеграции», используемая изначально, позволила переориентировать экономические системы государств-членов ЕАЭС на глобальное направление развития мировой экономики – интеграционное. Производители и потребители стран ЕАЭС стали гораздо лучше и эффективнее (несмотря на политическую и экономическую турбулентность постсоветского пространства) ориентироваться в своих предпочтениях и экономических интересах. Это стало побудительным мотивом к повышению национальной и региональной конкурентоспособности и большим позитивным результатом ЕАЭС. Однако в последующем, почти на всем протяжении последних месяцев, данная модель «всеохватной экономической интеграции» стала давать сбои.
Поскольку возникшие на основе разности финансово-валютных и в целом экономических систем дисбалансы во взаимной торговле между членами ЕАЭС привели к некоторой хаотизации интеграционного процесса, несовпадению торгово-экономических трендов, то сегодня существует настоятельная необходимость перейти к следующему этапу согласования экономических политик государств-членов ЕАЭС. Теперь необходимо задействовать весь потенциал разности торгово-экономических отношений и товарной номенклатуры, необходимо заново пересмотреть все позиции интеграции и отсечь, вынести за поле интеграции те из них, которые не находят своего адекватного политико-государственного значения и места в общем направлении евразийской экономической интеграции. Следовательно, теперь необходимо перейти от модели «всеохватной экономической интеграции» к модели ее реструктуризации – модели «оптимальной структуры экономической интеграции».
Поскольку сегодня начали выстраиваться системы взаимных запретов и ограничений, государствами начала реализовываться протекционистская политика и в каждом из государств-членов ЕАЭС выявились национальные приоритеты их развития, теперь необходимо разделить сферы интеграционного процесса на конкурентные и договорные – неконкурентные (составляющие основу национальных экономик и собственно предмет интеграции).
Для государств ЕАЭС изначально таким конкретным предметом, основой интеграции, вероятнее всего, должны были стать нефть и газ, с одной стороны, и транспорт и логистика, с другой, однако теперь, после падения геополитического статуса углеводородов, предстоит заново определить более конкретный предмет интеграции, очистив его от абсолютно ненужных товарных номенклатур, которые можно было охватить форматом прежней зоны свободной торговли.
В конкурентоспособных сферах можно вообще не договариваться и планировать гораздо меньше или вообще не планировать. Так как в этих сферах главную роль играет рыночная конкуренция, интеграция и планирование сверху может не принести желаемого результата. С вмешательством государства в таких сферах легко переборщить, что и получилось на самом деле. В договорных сферах можно и нужно планировать и совмещать интересы государств-членов ЕАЭС более подробно и конкретно, что собственно и составит договорной предмет «оптимальной структуры экономической интеграции».
С другой стороны, «всеохватная интеграция» сегодня сильно мешает Казахстану в части процесса его присоединения к ВТО, поскольку необходимо год за годом опять снижать торговые пошлины, ставшие водоразделом в торговле с развитыми странами мира. «Всеохватная интеграция» также существенно тормозит развитие торгово-экономического сотрудничества с Китаем. В последнем случае, если бы конкурентные сферы выбыли из списка договоренностей интеграционного процесса, то стало бы возможным более последовательно и эффективно развить торговое партнерство не только с Китаем, но и с развитыми странами. Таможенные барьеры ЕАЭС в области технологий и новейшего оборудования очень сильно ограничивают возможности Казахстана по диверсификации его экономики.
К примеру, с созданием Европейского объединения угля и стали Действующий принцип был таков: никто не сможет развязать войну, не обладая монополией на производство угля и стали. А поскольку члены объединения становились членами монополии, конечными бенефициарами программы, то и отношения между ними стали мирными.
Эта формула касается и всего постсоветского пространства, поскольку ее использование на ранних этапах развития СНГ позволило бы избежать возникновения конфликтов на постсоветском пространстве, раздираемом сегодня разностью политических подходов бывшей метрополии и новых субъектов.
Отцы-основатели европейской интеграции (У.Черчилль, Р.Шуман, Ж.Монне, К.Аденауэр, Альчиде Де Гаспери, Поль Генри Спаак, Вальтер Хальштайн и другие) поддержали именно эту формулу организации интеграционных процессов в Европе, которая была выражена в словах Ж.Монне: «Мы объединяем людей, не государства» и которая соответствовала означенному выше и проведенному в жизнь формату: «сначала – функционализм, потом – федерализм».
Именно поэтому большой вклад в объединение Западной Европы внёс и Альчиде Де Гаспери, работая над осуществлением плана Маршалла и установлением близких экономических связей с другими странами Европы. Особая заслуга также принадлежит К. Аденауэру и Ш. де Голлю, которые смогли преодолеть национальные предрассудки и в 1963 подписали договор о дружбе между Германией и Францией.
Заключение
Анализируя послевоенный этап европейской интеграции, нужно отметить, что хотя приоритет придавался в целом политическому характеру федералистского пути объединения, что было вполне оправдано необходимостью обеспечения безопасности послевоенной Европы, процесс интеграции, однако, сосредоточился, прежде всего, на экономике, что и подтвердилось в работе Европейского сообщества угля и стали (ЕСУС). Без экономических договоренностей политическое сотрудничество в Европе превращалось в пустой звук и грозило распадом договоренностей. Поэтому поворот от декларативного федерализма к эффективному функционализму был обоснованно закономерен.
Теперь, при таком понимании внутренних теоретических особенностей, свойственных европейскому интеграционному процессу, ставшему модельным и примерным, следует применить и остальные составляющие теоретического опыта и наследия европейской интеграции применительно к процессу евразийской интеграции.
[1] Ю.Лепешков. МЕЖГОСУДАРСТВЕННАЯ ИНТЕГРАЦИЯ В РАМКАХ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА: НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ТЕОРИИ. – http://evolutio.info/content/view/404/52/
[2] Впервые этот термин — ЕЭС — был употреблён немецким экономистом Вернером Дайцом ещё в 1916 году. Предполагалось, что данная идея должна была стать экономическим дополнением германской теории о «жизненном пространстве». Поначалу мыслилось создать некое ганзейское объединение общеконтинентального масштаба. Но постепенно идея была превращена в мысль о необходимости создания имперского планового хозяйства, когда централизованная власть должна была регулировать экономические и хозяйственные отношения отдельных европейских регионов и территорий. – См.: А.Васильченко. Европейское экономическое сообщество как наследие гитлеровского режима http://www.posprikaz.ru/2013/05/evropejskoe-ekonomicheskoe-soobshhestvo-kak-nasledie-gitlerovskogo-rezhima/
[3] А.Васильченко. Европейское экономическое сообщество как наследие гитлеровского режима http://www.posprikaz.ru/2013/05/evropejskoe-ekonomicheskoe-soobshhestvo-kak-nasledie-gitlerovskogo-rezhima/
[4] В своей знаменитой речи «Трагедия Европы», произнесенной 19 сентября 1946 г. в Цюрихском университете, Черчилль призвал европейцев покончить «с национальными распрями», прежде всего с франко – германским соперничеством, и образовать на континенте «нечто вроде Соединенных Штатов Европы». Далее в Гааге на Европейском конгрессе представители 16 европейских стран, а также наблюдатели из США и Канады обсуждали разнообразные интеграционные планы — вплоть до немедленного создания федеративного государства. Реальным итогом Конгресса стало образование Совета Европы, начавшего действовать в мае 1949 г.
[5] Wistrich E. The United States of Europe. London: Routledge, 1994. P. 2.
